党的十九届六中全会审议通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》强调，党始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，实施乡村振兴战略，加快推进农业农村现代化。改革开放以来的实践表明，盘活农村土地资源，对于推动农村经济发展、打破城乡二元结构至关重要。2022年中央一号文件也提出，稳妥有序推进农村集体经营性建设用地入市。我们要通过强化集体经营性建设用地入市与农村相关改革统筹联动，深化拓展改革成果，进一步释放改革红利，助力乡村振兴发展。

加强农村集体经营性建设用地入市与“三变改革”深度融合。推进集体经营性建设用地入市与农村“三变改革”紧密融合，探索“入市+三变+特色产业”“入市+三变+生态休闲”“入市+三变+农旅融合”“入市+三变+村集体经济”“入市+三变+农业园区”“入市+三变+企业（合作社）”等综合发展模式。以农村集体经营性建设用地入市为契机，引进一批规模大、实力强、适合村级发展的项目，让“三变改革”有载体、能落地。建立健全农村集体经营性建设用地入市增值收益分配机制，创新完善农户参与“三变改革”的利益联结机制，以产业为平台、股权为纽带、农民为主体，探索新型农业经营主体与农户合股联营模式，建立劳动就业、经营服务、股份合作、集体经济分红的利益联结分享机制，使农民通过土地入股获分红、集体建设用地入市得收益金、资金入股分利金、就业入企获薪金。强化村级经济组织建设，提高农村集体经济组织的资源整合能力，完善集体经济组织法人治理结构，推动农村治理体系和治理能力现代化。加快建设农村产权交易网络信息服务平台，推动村集体统一经营管理的资源、资产进入平台公开交易，建立股权登记和交易机制，畅通股权转退，让农户通过自由流转股权实现要素资源市场化，使资产在竞争机制中实现增值。

加快农村集体经营性建设用地入市与“三产融合”协同联动。统筹协调农村集体建设用地入市与农村“三产融合”发展的政策目标，促进农村集体建设用地入市与土地流转相结合、农村建设用地节约集约利用与农地多功能开发相结合、入市后集体经营性建设用地利用与农村产业发展相结合。科学编制乡镇国土空间规划，根据产业业态特点和地方实际探索各类产业项目的供地方式，优先保障农村一二三产业融合发展项目和农村服务业、公益事业项目的合理用地需求。优化农村土地利用体系，完善县域农村建设用地总量控制制度，依据国土空间规划，以乡镇或村为单位开展全域土地综合整治、工矿废弃地复垦、碎片化建设用地整治，大力盘活农村存量建设用地，夯实乡村产业发展基础条件。明确农村集体建设用地入市的产业指向，发挥集体经营性建设用地对延伸产业链条、发展农业新型业态的重要作用，在入市时设置一定的产业门槛，通过发展现代种养业、乡土特色产业、生态循环农业、农产品加工流通业、乡村旅游业、乡村新型服务业等新产业新业态，重塑乡村产业发展新格局。构建风险与收益相匹配的利益联结机制，以契约的形式将农户与新型农业经营主体、入市企业的利益进行紧密联结，通过按资分红、按股分红、二次返利、产值分成、保底收购、务工就业等形式让农户共享产业增值收益，将产业链增值收益更多留在产地、留给农民。

推动农村集体经营性建设用地入市与“三社融合”有效衔接。加强农村集体经营性建设用地入市与“三社”（即供销合作社、农民专业合作社和信用社）融合紧密衔接，通过农村集体经营性建设用地入股、出租，引进农业全产业链、全服务链薄弱环节的外部工商企业，以产业为纽带，充分整合“三社”功能优势和当地资源优势，打造耕、种、管、收、储、销等全程服务平台，提升农业产业效益。立足镇、村资源禀赋和产业基础，以农村产权交易市场体系、为农服务基层组织体系、农业社会化服务体系、农村现代流通网络服务体系、农村综合信息服务体系、农村合作金融服务体系等为载体和依托，通过村社一体化、多社合一、联合发展等组织模式，推动资源、资产、资金要素有效聚合。整合涉农扶持资金，优化资金扶持方向，允许符合条件的农民专业合作社及供销社开展农村资金互助服务，鼓励金融机构加大对农村集体经营性建设用地入市的金融扶持力度，畅通农村集体建设用地抵押融资渠道。强化利益联结，促进农村集体建设用地入市与“三社融合”在产权、资金、服务、人才等方面的合作，综合运用价格、资产、服务、股份、组织、互助等形式，引导小农户与新型农业经营主体开展合作，促进农民收入提升。

1、国家出台统一全国市场建设的文件，其中统一全国城乡建设用地市场是其中重要内容

• 长期以来，由于区域之间、城乡之间、公有制和个体所有制之间、大资本和小资本之间市场形成机制、市场竞争机制、市场准入机制以及市场退出机制不一致，不仅阻碍了土地、劳动力、技术、资本等要素的自由流动，而且阻碍了构建以国内循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的形成。
• 在此背景下，为了打破区域、行业、所有制形式、城乡之间的市场壁垒，畅通要素流通，构建国内消费市场，促进国内市场由大转强，2022年4月10日国家出台了《加快建设全国统一大市场的意见》的指导性文件，提出从基础制度建设、市场设施建设以及市场准入、监管和退出等方面打造全国统一的大市场。尤其是提出要健全城乡统一的土地市场。统筹增量建设用地与存量建设用地，实行统一规划，强化统一管理。完善城乡建设用地增减挂钩节余指标、补充耕地指标跨区域交易机制。完善全国统一的建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场。
• 土地是重要的、不可替代和获取的基本生产要素。英国古典经济学家威廉·配第就曾经说过：“土地是财富之母，劳动是财富之父”。我国人多地少、土地资源尤显珍贵，但长期以来由于城乡建设用地市场不统一，农民集体所有的农村集体建设用地和国家全民所有的城镇建设用地同地不同权、同地不同价，这不仅影响土地资源配置效率，而且阻碍农村经济发展。

2、统一城乡建设用地市场为乡村振兴迎来巨大利好

• 从一级市场来看，长期以来国家从法律层面规定了农民土地集体所有权，但同时又规定“凡城乡之间需要新增用地的，必须通过土地征收”，国家通过垄断土地一级市场，农民集体土地所有权难以在经济上实现。国家通过土地征收和出让，一边低价征收农民土地，另一边又通过招标、挂牌、拍卖以及协议等方式高价出让。据数据表明，很多地方土地征收价和出让价差距在5-10倍之间，不少经济发达地区达到了20倍以上。
• 不仅一级市场受阻，农民集体尽管是法律意义上的所有权主体，但又没有权利处分土地，不能通过出让直接向土地使用者转让土地使用权，不能享有土地因社会经济发展带来的增值收益。而在二级市场上，同样存在同地不同权现象。国有建设用地可以出租、转让和抵押，但农村集体建设用地不能。
• 土地是不动产，只有权利的流动和在不同主体之间配置才能实现价值和达到效率的最优。但农村集体建设用地长期不能出租、转让和抵押限制了农村集体土地权利、阻碍了农村土地要素流通和在市场主体之间的配置、农民集体土地所有权难以在经济上得以实现，农村社会经济发展难以通过激活土地要素集聚资金、人才和技术等其他要素。现在国家提出健全城乡统一的建设用地市场，乡村振兴无疑迎来巨大利好。

3、政策虽好，但关键在落实

• 首先，统一城乡建设用地市场意味着放开一级市场。这表明农村土地尤其是建设用地将会在土地用途管制、国土空间规划等约束下直接入市。事实上，国家通过修改《土地管理法》已允许农村集体经营性建设用地直接入市。这次统一全国大市场建设的文件精神将在既有政策法规的基础上进一步推进，打开农村土地制度红利空间，为乡村振兴集聚资金、人才和技术等要素。
• 其次，统一城乡建设用地市场意味着二级市场上农村集体建设用地和城镇建设用地将一样可以出租、转让和抵押。这对增加农民土地财产性收入、促进土地由资源向资本、资金转化起到十分重视的作用。事实上，国家已同意农村宅基地上的房屋可以出租20年，而且到期后可以续租，这次统一城乡建设用地市场的文件将进一步放活二级市场，增加农民土地财产权益。另一方面，长期以来，农村集体建设用地不能抵押，农民很难通过土地获得抵押贷款，文件出台后农村土地抵押贷款也将获得很大发展。
• 不难看出，建设统一的全国大市场尤其是健全城乡建设用地市场将为乡村振兴集聚资金，但好政策的关键还在于落实、落地，希望尽快破除阻碍统一城乡建设用地市场的体制机制障碍，让政策更好惠及农业、农村和农民。

统一城乡建设用地将利好乡村振兴

农村土地和城镇土地不同权